近日，生态环境部“第一智囊团”召开了首次会议。

这个由79名委员组成的生态环境部“外脑”——国家生态环境保护专家委员会（以下简称“专委会”），成立于今年7月中旬。其中两院院士23名，占比近3成。

值得关注的是，专委会主任为生态环境部部长李干杰。部长亲自任主任，这并不多见。

此次生态环境部成立的专家委员会，前身是原环境保护部咨询委员会和科技委员会。有专家表示，此番将之前的“两委”合并为国家生态环境保护专家委员会，是将科学与管理相互结合、相互支撑的一个新尝试，有利于提高生态环境保护决策的科学化水平。

近年来，不少部委和地方政府都在尝试借助“外脑”，成立专业领域的专家委员会，广泛吸纳社会声音。不过长期以来，这类“专委会”总被质疑形同虚设。

专家的学术话语体系跟政府话语体系存在差异，如何将专家有见地、有价值的研究成果或意见建议纳入决策体系，还需长期探索。

7月18日，国家生态环境保护专家委员会在北京成立，生态环境部部长李干杰担任专委会主任。图/生态环境部微信公众号

环境部的“座上宾”

今年1月，生态环境部召开例行新闻发布会。中国工程院院士、清华大学环境学院院长贺克斌坐在发布台。台上还有生态环境部大气环境司司长刘炳江，生态环境部宣教司司长、新闻发言人刘友宾。

贺克斌主要以专家身份，解读了国家大气污染防治攻关联合中心的工作进展以及京津冀大气治理等问题。

这不是贺克斌第一次参加生态环境部发布会。去年2月，同样是在大气主题的原环保部例行发布会上，贺克斌回答了媒体记者关于京津冀大气治理等问题。

跟贺克斌一样，另一位经常成为生态环境部“座上宾”的专家，是国家大气污染防治攻关联合中心副主任、中国环境科学研究院原副院长柴发合。

6年前，京津冀空气重污染频发，原环境保护部的专家解读会上，常能见到柴发合的身影。除了解读会，有时生态环境部例行新闻发布会，柴发合也会坐在台下，现场解答媒体记者的疑问。

曾有人评价，柴发合是把大气污染机制“解读得最通俗的人”。

2012年前后，PM2.5突然进入公众视野，人们对此极为陌生，大气污染成因为何、如何治理，一时间引发众多疑问，贺克斌、柴发合这样的权威专家，从幕后走向台前，回应社会关切、解答民众疑惑。正如生态环境部一位官员所说，他们这些专家不仅是部委的“智囊团”，也是政府部门和社会公众之间的桥梁。

如今，他们被冠以另一种身份。

今年7月18日，生态环境部“第一智囊团”——国家生态环境保护专家委员会正式成立，贺克斌和柴发合均被聘为首届专家委员会委员。该专委会由原环境保护部咨询委员会和科技委员会（以下简称“两委”）合并而来。

“两委”见证了我国环保事业的巨大发展。生态环境部部长李干杰直言，“两委”为加强生态环境管理作出重要贡献。

贺克斌，即是原咨询委委员之一。

原科技委委员、中国政法大学教授王灿发回忆，针对不同的主题，之前科技委经常通过不同方式征求专家意见建议，比如直接发文或者召开专家座谈会。

“两年前征求噪声污染防治法意见，我提出该法律已实施多年，应该进行修订。”王灿发说，自己的建议被采纳，目前《环境噪声污染防治法》已启动修法。

2006年8月18日，49位环保领域专家组成的国家环境咨询委员会和37位环境科技专家组成的环保总局科学技术委员会在北京成立。图/视觉中国

“两委”的意见曾直达中央

“两委”的历史可以追溯至2006年。

那年夏天，为提高科学决策水平，原国家环保总局成立了国家环境咨询委员会和科学技术委员会。2006年8月18日，“两委”召开成立大会和首次全体会议。

两个委员会侧重点不一。咨询委主要是环保宏观与综合决策的高层专家咨询机构，聚焦我国环保事业发展中战略性和全局性及重大环境问题；科技委主要是科学技术咨询审议机构，主要任务是对环保发展战略、规划、法律法规标准等进行审议咨询。

“两委”成立后，定期公开工作简报，新京报记者梳理发现，其开展工作形式多样。

比如，针对环保中长期规划、重大环境事件等，开展专家咨询审议。

2006年12月，咨询委就《国家环境保护十一五规划》进行了咨询审议。2008年6月，“两委”委员针对汶川特大地震灾后环境安全评估和应对措施进行论证。

2008年7月，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门。“两委”召开机构改革座谈会，就今后的环保部机构设置以及职能转变等各抒己见。

委员也会主动提建议。2006年，原科技委委员夏光指出，阴霾现象作为常态性、大面积区域污染的一个表现，成为热点。他建议，咨询委和科技委应该从科学角度论证究竟什么是控制和改善常态性大面积污染的主要因素。他的建议得到了当时环保总局局长和副局长批示，而后，该问题成为课题“阴霾项目”，列入《国家环保总局2006年和2007年公益性行业科研专项项目建议》。

除了专家主动建言，“两委”也主动开展建言献策活动。

2007年，原国家环保总局向“两委”征集2007年咨询项目建议，邀请每位委员结合国家环保重点工作和业务专长提出1-2个咨询项目建议，填写两委咨询项目建议表。当年提供了五项建议内容，包括我国环境保护事业发展中的战略性、全局性问题、当前环境保护重点领域的具体技术支持建议，如氮氧化物的控制、城市空气中臭氧的监测、阴霾天气的对策等。最终，共收到24位委员提出的36个项目。

2017年，“两委”秘书处组织开展委员建言献策，设置了5个议题，包括新时代我国环境保护的战略定位、基于现代化国家目标要求的环境经济预测与形势研判等。

委员们的建议可能会直达中央。

2007年2月12日的“两委”全体会议透露，“两委”秘书处要及时收集整理委员们对环境保护与可持续发展的意见，每年至少1至2次向中央反映委员们的意见和建议。

今年1月的环境部例行新闻发布会，国家大气污染防治攻关联合中心副主任、中国工程院院士贺克斌出席，并以专家身份解读了多个问题。图/生态环境部微信公众号

23名院士坐镇的决策“外脑”

今年4月，在生态环境部一次部党组扩大会议上，生态环境部部长李干杰透露，将合并咨询委员会和科技委员会，成立国家生态环境保护专家委员会。

此次新成立的专委会，无疑是强大的外围力量。

“要充分发挥专家委员的智囊作用，用好决策咨询这个‘外脑’。”李干杰说。

合并后的专委会，李干杰亲任主任，设副主任6名，包括生态环境部副部长赵英民，国务院参事、科技部原副部长刘燕华，中国工程院院士、清华大学环境学院院长贺克斌等。

专委会秘书处设在生态环境部综合司。综合司相关负责人介绍，首届专委会共有委员79名，其中，有两院院士23名，委员平均年龄57岁，从事专业涵盖生态文明、政治、经济、法律、公共管理、生态环保等各领域。

在柴发合看来，专委会涵盖多领域专家是水到渠成、理所应当的安排，去年机构改革后，生态环境部职能增加，面临的问题更为复杂化。因此，科学决策应摆在首位，需要调查清楚原因，并针对性提出解决方法。生态环境问题是多学科交叉的领域，需要各方面人士来发挥各自作用。

中国节能环保集团有限公司总经理余红辉是新一届专家委员会委员，也是专委会中的央企代表，“我作为中央企业代表，要当好政府的智囊和参谋。”余红辉说，除了可以第一时间、更真切地感受行业热点、难点和焦点，自己还要当好行业的代言人。“中央企业特别是中国节能，作为以节能环保为主业的中央企业和专委会中的企业代表，肩负着为同业发声、为行业代言的责任。”

委员的入选有几个必备条件，包括政治素质高，职业道德好，作风正派，具有高深的专业素养。另外，原则上聘任时年龄在70岁（含）以下。委员实行聘任制，由生态环境部聘任，每5年一届。

23名两院院士也来自多领域。比如中国工程院院士、中国林学会副理事长尹伟伦，中国工程院院士、清华大学环境学院教授郝吉明、中国工程院院士、北京大学环境科学与工程学院教授张远航等。

每位院士都是各自领域的精英。

郝吉明致力于中国空气污染控制研究40余年，为确定我国酸雨防治对策起到了主导作用。另外，他主持建立了城市机动车污染控制规划方法，推动了我国机动车污染控制的进程。开展大气复合污染特征、成因及控制策略研究，推动中国区域性大气复合污染的联防联控。

贺克斌也是环境工程专家，长期致力于大气复合污染特别是PM2.5的研究，推动区域空气质量动态调控新技术系统的发展与应用。主持建立了中国多尺度排放清单在线技术平台，为提升我国空气质量管理技术水平做出重要贡献。

尹伟伦是我国知名的林学家、生物学家、林业教育家，国际知名的杨树专家，原北京林业大学校长。他建立了评价苗木质量的生理指标体系，鉴定为“重大技术变革与创新，把中国该领域推向国际先进水平”。

除了生态文明领域专家，专委会还吸纳了全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅、北京大学政府管理学院院长俞可平、中国人民银行货币政策委员会委员马骏、新开发银行首席经济学家李稻葵多领域专家学者。

“之前的‘两委’更多考虑的是环境专家，新一届专家委员会，环境不再是单一要素。”原科技委委员、此次新一届委员、中国人民大学环境学院教授马中说。

吸纳社会“智囊” 为重要决策把关

除了借助“外脑”，按照机构设置，部委都有自己的政策研究机构。

例如，生态环境部环境与经济政策研究中心以及环境规划院等直属事业单位，就是环境部内设的“智囊”部门，其主要承担国家生态环保宏观决策和管理，开展环境战略、政策、国家中长期环境战略规划等全局性、综合性重大问题的研究。

国家行政学院教授竹立家介绍，部委的政策研究室等机构，属于政府部门的官方智囊。随着形势不断发展和社会进步，部委也开始吸收社会上各方面人才，借助专家学者还有企业等各领域力量，为部门工作提供智力支持，广揽人才，这值得肯定。

竹立家自己也是不少部委的专家委员会委员，“仅仅靠政策研究部门，范围较窄，人数力量也有限。”

因此，政府部门开始吸纳社会力量。

在国家生态环境保护专家委员会成立大会上，李干杰对专家们提出了几点要求。

首先，是要做助力生态文明建设、推动生态环境保护事业发展的“智囊团”，在生态环境重大问题和重要决策上做好论证把关。

除了智囊，专委会还要当好“领头雁”、“观察员”、“融合剂”以及“传播者”，在出高招的同时，要深入实地，说真话，反映实情。

按照规定，专委会聚焦于宏观和整体，将对生态环境保护中长期规划、重大生态环境保护法律法规标准、重大生态环境政策等提出审议咨询意见和建议，对生态环保事业发展中的战略性、全局性及重大生态环境问题开展调查研究。

可以说，这是生态环境部的“第一智囊团”。

除了宏观层面，在具体领域，生态环境部也有智囊助力。比如，国家核安全专家委员会、环境损害鉴定评估专家委员会、“无废城市”建设试点咨询专家委员会等。

今年7月，原环境保护部（国家核安全局）第二届核安全与环境专家委员会届满，生态环境部印发新一届国家核安全专家委员会名单。生态环境部副部长刘华担任主席，副主席有六位，包括四位院士和两位核工业和电力企业领导干部。该专家委员会还有12位资深委员，均为院士。

值得关注的是，该专家委员会的建言可能更具有法律效力，2018年1月1日起实施的《核安全法》中明确规定，国务院核安全监督管理部门要成立核安全专家委员会，为核安全决策提供咨询意见。制定核安全规划和标准，进行核设施重大安全问题技术决策，应当咨询核安全专家委员会的意见。

今年10月15日，生态环境部组建第一届生态环境应急专家组。来自清华大学、北京大学、中科院、中国化学品安全协会等高校、科研院所和行业协会的29名专家成为专家组成员。专家组成员既有中国工程院院士，又有来自一线的科研、工程人员，不但涵盖了涉水、气、土壤、重金属等所有类别突发环境事件应对处置专家，还吸收了法律和舆情管理等行业相关专家。

生态环境部生态环境应急指挥领导小组办公室专门致信各位专家，希望专家们充分发挥智力和技术优势，重点做好突发环境事件应对的技术指导工作，关键时候能克服困难、冲得上去，做到召之即来，来之能战，战之必胜。

“政府本身并不研究信息，而是研究政策。而政策，需要通过大量的信息收集来形成。在信息收集方面，专家学者有优势。”竹立家说。

业界人士表示，国家生态环境保护专家委员会立足于宏观层次，主要开展国家环境政策方向性、全局性的任务咨询，其他的专家委员会是聚焦于具体领域，更偏技术和专业层面。在功能上，二者没有交集。

据悉，目前国家生态环保专家委员会处于内部建设期，正在制定活动开展细则等方案。

专委会形同虚设？

长期来，决策部门和智囊机构如何互动，一直存在争议。

有声音指出，由于没有决策权，专家委员会难免流于形式、形同虚设。专家学者有时远离实践，提出的建议被质疑“不接地气”。竹立家不同意这种观点。他认为，部委政策制定过程中，会开多次专家研讨会，邀请专家提出意见建议。随着社会进步以及公众意愿表达渠道的畅通，政府在制定公共政策过程中也必须要听取专家和社会各方面意见。

柴发合说，专家委员会的作用毋庸置疑。不过成立专家委员会后，如何真正把专家委员会的作用发挥出来，尤其在重大问题上如何利用好专家更好地科学决策，需要制度设计。“有的专家委员会没发挥作用可能是没组织好，而不是说成立专委会没有必要。”

更多的部委都在尝试借助“外脑”，广泛吸纳社会声音。

2015年底，农业部专家咨询委员会在京成立。委员会委员包括来自不同领域的权威专家和领军人物，研究领域涵盖“三农”、经济、科技、法律、生态环保和社会文化等各方面。农业部部长韩长赋兼任专家咨询委员会主任委员。

今年7月，交通运输部关于公布第五届专家委员会委员名单，第五届专家委员会由101人组成，设铁路、公路、水路、民航、邮政5个组，其中，主任由交通运输部总工程师周伟担任，副主任有4位，分别来自铁路、民航以及快递等领域的官员和专家担任。

跟生态环境部相同，交通部的专家委员会每五年换届一次。

针对不同专业领域，住建部也成立了众多专家委员会。

例如海绵城市建设技术指导专家委员会，中国工程院院士任南琪担任主任委员。其他委员涵盖了财政学、城市规划、风景园林、环境工程以及水文气象、市政工程规划等领域。住建部还成立有城市设计专家委员会、住房政策专家委员会等。

不少省份也开始借助专家咨询委员会出谋划策。

例如，山东成立的高等教育专家咨询委员会，是面向高等教育改革发展的非常设咨询机构，接受省政府及其教育职能部门委托，对国内外高等教育发展趋势进行分析研判。专家咨询委员会每年至少举行1次会议，必要时也可进行个别咨询。

今年10月14日，陕西省秦岭生态环境保护研究中心、西北大学秦岭研究院揭牌暨陕西省秦岭生态环境保护专家委员会成立仪式在西北大学举行。该专家委员会将有效发挥决策咨询作用，为各地各部门秦岭生态环境保护工作提供专业咨询和研究指导。

“专家委员会不能仅与政府形成互动，而应成为政府的组成部分，跟政府紧密结合在一起。政府则需要通过相关制度设计，提升专家委员会效能。”竹立家说。

新京报记者 邓琦

编辑 张畅 校对 李项玲