文︱梁园，上海市人力资源和社会保障局

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我国现行的探亲制度形成于上世纪80年代初，1981年，国务院出台了《关于职工探亲待遇的规定》（国发〔1981〕36号，以下简称《探亲规定》），对探亲假制度作了具体规定，从而代替了从1958年起开始施行的《国务院关于工人、职工回家探亲的假期和工资待遇的暂行规定》。《探亲规定》施行至今，实践中面临越来越多的矛盾和困惑，关于探亲假制度的“存、废”之争也成为近年来社会热议的一个话题。本文想从探亲假制度的概念、规范目的、适用对象、适用条件、面临的问题等几个方面展开分析，供大家参考。

一、概念和规范目的

《探亲规定》第一条规定：“为了适当地解决职工同亲属长期远居两地的探亲问题，特制定本规定”，第二条规定：“凡在国家机关、人民团体和全民所有制企业，事业单位工作满一年的固定职工，与配偶不住在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受本规定探望配偶的待遇；与父亲、母亲都不住在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受本规定探望父母待遇。但是，职工与父亲或与母亲一方能够在公休假日团聚的，不能享受本规定探望父母的待遇。”

由此可见，探亲假制度是通过给予符合条件的职工相应的探亲假待遇，来解决职工同亲属长期远居两地的探亲问题所设计的一项制度，其目的就是解决员工同亲属长期远居两地所产生的探亲问题。

二、适用对象

探亲假制度适用于特定的单位和职工：

（一）单位类型

从适用的单位类型看，《探亲规定》规定探亲假制度适用于4类单位，即国家机关、事业单位、人民团体以及全民所有制企业，既不适用于外资、台港澳、民营等其他类型企业，也不适用于《劳动合同法》及实施条例中列举的个体工商户、民办非企业、律师事务所、会计事务所、基金会等其他类型用人单位。另外，适用探亲假制度时，不能简单将人民团体和全民所有制企业等同于目前通常所说的社会团体和国有企业。

1、人民团体有别于社会团体

目前，我国对人民团体并无法律界定，一般认为人民团体属于政治概念的范畴。1988年国务院制定出台了《社会团体登记管理条例》指出，社会团体是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”并将“参加中国人民政治协商会议的人民团体”排除在社会团体的范畴之外，可见，人民团体和社会团体的范围并不完全相同，探亲假制度仅适用于人民团体。

2、全民所有制企业有别于国有企业

关于“全民所有制”和“国有”的关系，根据《中华人民共和国宪法》第七条：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”可见，“全民所有制”在概念上基本等同于“国有”，但是，是否能够就此认为，全民所有制企业就是国有企业划呢？也不尽然。

2003年时，公安部曾经发函至国家统计局询问对国有公司企业认定问题（《关于征求对国有公司企业认定问题意见的函》（公经[2003]368号）），后国家统计局在回函中（《关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函[2003]44号）），将国有企业的划分标准分为广义、狭义两类。广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：一、纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。二、国有控股企业。根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）。三、国有参股企业。是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第2、3层次中。狭义的国有企业，仅指纯国有企业。

我国国有企业产权改革始于20世纪80年代后期， 1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中，第一次明确地提出了国有企业建立现代企业制度的目标和步骤。建立现代企业制度的目标是要通过产权结构的改造，使国有企业成为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。而在《探亲规定》制定出台的20世纪80年代初期，国有企业仅仅开始探索经营权层面的改革，尚未涉及产权制度层面，当时我国并没有国有控股企业、国有参股企业和国有公司的说法（公司制和混合所有制改革均是后来才出现的概念），因此《探亲规定》所调整的全民所有制企业，从当时的制度背景看，应该是指纯粹的国有企业。

（二）职工类型

根据《探亲规定》，探亲制度适用的职工是在单位工作满一年的固定职工，而固定职工与现在所说的劳动合同制职工是二个不同的概念。

固定工制度曾经是我国建国后计划经济时期长期实行的用工制度，在这种用工制度下，职工的工作由国家分配，人员只进不出，职工的工作期限没有规定，就业后长期在一个单位内从事生产和工作，职工一般不能离职，单位也不能辞退，工资待遇和劳保福利是根据国家的统一规定给予，劳动力流动基本上处于凝滞状态。80年代起，为解决国营企业存在的“大锅饭”、“铁饭碗”等弊病，调动企业和职工的积极性和主动性，国家开始逐步改革国营企业用工制度，1981年10月，中央发布了《中共中央、国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》（中发[1981]42号），首次提出“要实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度，逐步做到人员能进能出。”随后几年，国家逐步加大劳动合同制的推进力度，从最初的在新招人员中试点合同制（《关于积极试行劳动合同制的通知》（劳人计[1983]11号）），到明确对所有新招人员都必须实行劳动合同制（国务院《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（一九八六年七月十二日国务院发布）），到试点推行全员劳动合同制(《劳动部关于试行全员劳动合同制有关问题处理意见的通知》（劳力字〔1992〕46号）)，再到1995年《劳动法》的出台，开始对所有劳动者全面推行劳动合同制。

从上所述，劳动合同制度的建立是我国改革劳动力市场，探索的市场经济劳动用工制度的成果，劳动合同制下的职工与传统的固定工存在很大区别，前者完全是市场化的，而后者更类似于如今体制内的职工，而《探亲规定》制定出台时，除了在少量外资背景的企业中，我国当时尚没有真正意义上的劳动合同制职工，探亲假制度调整的对象仅指固定职工。

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三、适用条件

根据《探亲规定》，探亲假制度适用于“职工与配偶或者父母不住在一起，且不能在公休假日团聚的”情形。其中，“不能在公休假日团聚”是指不能利用公休假日在家居住一夜和休息半个白天（原国家劳动总局《关于<国务院关于职工探亲待遇的规定>实施细则若干问题的意见》（劳总险字〔1981〕12号））。上述情形规定可以推导出二个条件要求：一是职工与配偶或者父母不住在一起；二是职工与配偶或者父母不能利用公休假日一起在家居住一夜和休息半个白天，这二个条件缺一不可。

所谓公休假日，一般指职工工作满一个工作周以后的休息时间。建国后，我国长期以来实行的是“单休日制度”，即职工每周做六天休息一天。1994年实施的《国务院关于职工工作时间的规定》开始推行单双周制度，规定企业单位根据具体情况，可将每两周中的两个半天休息时间调换为一天休息。随后，《国务院关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》（1995年5月1日起实施）改“单双周制度”为“双休日制度”，规定了国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为周休息日。企业和不能实行前款规定的统一工作时间的事业单位，可以根据实际情况灵活安排周休息日。

四、几点思考

（一）探亲假制度的现实困境

首先，探亲假制度只适用于特定的单位和职工，即所谓“在国家机关、人民团体和全民所有制企业，事业单位工作满一年的固定职工”，前文已述，在目前市场经济条件下的劳动力市场中，符合适用探亲假制度主体要求的职工群体所占比例已经很低，适用探亲假制度的群体主要集中在机关、事业单位、人民团体内的一些所谓“体制内职工”，制度的适用应当是公平公正的，探亲假制度由于其适用范围的限制，可能造成只有少数才群体能够享受该权益的“歧视性”现象，容易引发社会矛盾。

其次，《探亲规定》出台时，我国实行的是固定工制度，职工基本没有择业自主权，也无法自由流动，容易造成职工与配偶或者父母不住在一起的情况。在特殊的制度背景下，这种分离情况的产生往往不取决于职工的个人意志，且事后职工本人也无法自主改变，因此，有必要对职工在亲情上的损失进行相应的补偿。而在劳动合同制情况下，劳动者不仅拥有完全的择业自主权，而且入职后，法律还赋予了劳动者“用脚投票”的权利，即劳动者只要提前30天通知用人单位，无需任何理由即可以解除劳动合同，这种“进”、“出”单位的充分自由给予劳动合同制职工与配偶或父母居住在一起创造了更加便利的客观条件（当然也可能加剧分离现象，如迁徙择业造成的农民工与家属的长期分居问题，但这种情况属于市场化用工制度下自主择业的伴生问题，诸如子女在异地大学毕业后自愿留在当地就业同样会产生这种情况，这与因特定制度背景所产生被动分离现象并不一样）。

第三、探亲假制度适用的是不能在公休假日与配偶和父母团聚的职工，而我国的公休假日制度经历了从“单休日制度”、到“单双周制度”、再到目前“双休日制度”的沿革，职工可以利用与亲属团聚的公休假日时间较《探亲规定》制定出台时多出了一倍。另外，随着我国的基础交通设施和网络的发展，如今职工回家探亲较之以往更为便利，以铁路交通为例，据国家铁路局官网公布的数据，2014年，全国铁路营业里程已达到11.2万公里（80年代仅5万余公里），其中高铁营业里程达到1.6万公里（80年代初我国尚没有高铁），路网密度116.48公里/万平方公里。公休日的增加和交通日益便捷化在客观上也减少了职工不能在公休假日与配偶和父母团聚的情形发生。

（二）我国休假制度的发展使探亲假制度的功能淡化

除了前文所述公休假制度的发展外，我国其他休假制度的形成和发展也使得职工可以用于探亲的替代性选择更为丰富：

首先，《探亲规定》出台时，我国尚未实行年休假制度，职工可以享受的假期非常有限。而自从2008年1月1日《职工带薪年休假条例》实施后。我国的职工带薪年休假有了法律保障，职工不仅可以选择用年休假与配偶和父母团聚，还可以用于其他休闲目的，可以说，年休假制度较之纯粹探亲目的而制定的探亲假制度，给予了职工安排休息时间更大的灵活性和方便性。

其次，《探亲规定》制定出台时，我国法定假日制度仍然执行《国务院、政务院全国年节及纪念日放假办法》(1949年)规定，即每年七天法定假日（其中元旦一天、春节三天、劳动节一天和国庆二天），目前，根据《国务院关于修改〈全国年节及纪念日放假办法〉的决定》（中华人民共和国国务院令第513号），我国每年法定假日增加到十一天，职工的休假时间进一步增加。

笔者作了一个统计，与《探亲规定》出台时相比较，目前我国职工每年可以享受休息日增加了52天（根据《关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》（劳社部发〔2008〕3号），目前全年休息日共104天，较“单休日制度”时增加一倍）；年休假日增加了5天（按照职工每年可以享受的最短年休假天数计算）；法定假日增加了4天。每年该三项假日至少增加61天。而根据《探亲规定》，职工平均每年可享受的探亲假日期最长也不超过30天。职工可以享受的假期已经大大超过了探亲假的假期长度。

综上所述，随着我国社会、经济、法制环境的巨大变化，无论从制度层面还是实践层面，已经出台了36年之久的探亲假制度显然已经无法发挥其应有的作用（即使还未成为所谓的“僵尸制度”），需要立法部门正视这种情况，并积极回应社会的困惑。笔者建议，在《探亲规定》尚未被废止之前，可以运用法律解释等工具尽量限缩《探亲规定》适用的范围，避免产生职工在权益享受上的差异性和歧视性。此外，建议有关部门适时启动《探亲规定》的修改（或废止）程序，以更好的满足社会需求。