编者按：新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，把党内法规体系建设作为加强党的全面领导，全面推进从严治党和全面依法治国的重要内容，推动党内法规工作取得了一系列历史性的成就。在此背景下，国内学界兴起了党内法规制度研究的热潮，产生了一大批优秀的研究成果。为了反映十年来党内法规制度研究的基本进展，我们选取了国内几位具有代表性的学人进行分期专题介绍，并附上其代表性论文，以供学界学习交流之用。由于我们的学识有限，难免挂一漏万，不当之处，还请各位方家批评指正！

今天推出党内法规研究名家介绍秦前红教授。

秦前红，男，湖北仙桃人。现为教育部“长江学者奖励计划”特聘教授，武汉大学法学院教授、博士生导师，武汉大学珞珈特聘教授，《法学评论》主编，武汉大学学术委员会委员。享受国务院政府特殊津贴，入选教育部“新世纪优秀人才”支持计划。

学术界和社会主要兼职

秦前红教授的主要学术兼职包括中国法学会宪法学研究会副会长，中国法学会法学期刊研究会副会长，湖北省地方立法研究会会长，中国法学会党内法规研究中心学术委员会委员、武汉大学党内法规研究中心学术委员会副主任、深圳大学党内法规研究中心学术委员会主任、苏州大学监察研究院学术委员会主任，南京审计大学国家监察与审计法治研究院名誉院长。同时被聘为中国人民大学、中国政法大学、国家检察官学院等知名高校兼职教授，入选广东省首位人文社科珠江学者。

除学术兼职外，秦前红教授的社会兼职主要包括全国人大常委会法制委员会备案审查专家委员会委员、司法部备案审查专家委员会委员，中共湖北省委法律顾问、湖北省人大常委会立法顾问、湖北省政协法律顾问，中共武汉市委法律顾问、广州市人民政府法律顾问、武汉市人大常委会高级立法顾问，武汉大学校长法律顾问，武汉市第十三届政协委员。

主要研究领域

秦前红教授长期从事宪法学基础理论、比较宪法学、国家监察制度、司法体制改革和党内法规基础理论等方面的研究。在《法学研究》《中国法学》《新华文摘》《中外法学》《清华法学》《法学评论》《法学》等刊物发表学术论文近三百篇。出版《宪法变迁论》《宪法原则论》《地方人大监督权》《法律能为文化发展繁荣做什么》《走出书斋看法》《宪说宪道》《国家监察制度改革研究》《香港特区立法权与行政权关系研究》《公正司法的逻辑与路径》《监察改革中的法治工程》等学术专著与学术随笔集。

研究成果及影响

秦前红教授是我国最早进行党内法规研究的学者之一，也是我国党内法规研究领域最有影响力和高引的权威学者之一。公开发表《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》《论党内法规与国家法律的协调衔接》《依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径》《论党政联合发文的制度属性》《通过制定技术规范完善党内法规的路径分析》《党政机构合并合署若干问题研究》等学术论文，其中《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》一文在中国知网下载6711次，被引276次，为党内法规与国家法律衔接协调研究方面引用率最高的学术论文，产生了重要影响。在课题研究中，秦前红教授主持的党内法规研究领域的课题包括国家社科基金重大项目“新时代党和国家监督体系完善研究”，教育部人文社会科学研究专项任务项目“中央全面依法治国委员会机制研究”和“习近平加强党内法规制度建设思想研究”，中国法学会部级法学研究课题“党内法规制定权限和程序问题研究”。

在学术研究之外，秦前红教授积极为党内法规建设建言献策。决策咨询服务报告《当前党内法规研究工作存在的主要问题及对策建议》（该报告荣获首届“方德法治研究奖”一等奖）《关于构建党内法规与国家法律衔接和协调机制的建议》等获得党和国家领导人重要批示，产生了重要影响。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党、依规治党，大力加强党内法规制度建设，取得重大进展和显著成效。坚持依规治党、加强党内法规制度建设，是“中国之治”的一个独特密码，是呈现中国特色社会主义制度优势的一张金色名片。秦前红教授以中国学人的高度责任心、学术敏感度和精准的问题意识，坚持守正创新，踔厉奋发、勇毅前行，围绕中国政党法治的建构、党内法规的性质、党内法规与国家法律的衔接协调、党内法规效力、党内法规制度运行以及如何提升党内法规质量等论题展开了卓有成效的研究，主要学术观点包括：

一、中国政党法治的建构逻辑、实践困境与破解之道。

“依法治国,建设社会主义法治国家”方略确立后，政党法治化的命题也随之而生。在全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的语境下,厘清政党法治若干关键问题的具有现实必要性，推进中国政党法治进程的迫切性日益凸显。在推进政党法治过程中,我们必须认识到坚持和加强党的领导;良善的国家法律体系和党内法规体系是必要前提;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是制度资源;依宪执政和依法执政是实现机制;各政党的活动受到严格规控以及外部的有效监督是目标任务;为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治动力是政党法治建构的理想愿景。

二、党内法规的性质。

如何界定党内法规的性质在学界存在诸多争论，秦前红教授认为在“法多元主义”的立场下，可以将党内法规纳入广义的法的范畴。党内法规在规范实质上是为规范党的领导和党的建设活动，在规范形式上是法规。新修订的《党内法规制定条例》对“党内法规”的概念进行了重新界定，实则是在规范层面将党内法规划分为党的领导类党内法规和党的建设类党内法规。党的领导类党内法规主要调整的是党的领导和执政关系，体现出党内法规的国家治理功能。党的建设类法规主要调整的是党内关系，体现出党内法规的党内治理功能。党内法规国家治理功能的衍生性和党内治理功能的本源性决定了两者是一种特殊与一般的关系。在规范党的领导和执政活动中，党内法规基于国家治理功能的规范属性可以定位为特殊法规范。在规范党的建设活动中，党内法规基于党内治理功能的规范属性可以定位为政党自治规范。

三、党内法规和国家法律的衔接协调。

党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系, 提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的要求, 秦前红教授明确提出我们要跳脱“国家法中心主义”和传统党建理论的思维定势, 立足法治一般规律和中国政治现实, 从国家治理现代化的高度认识二者及其相互关系。党内法规是管党治党的基本依据, 国家法律是由国家强制力保证实施的行为规则, 二者存在区别, 但都是党的主张和人民意志的统一, 都是治国理政的规范依据, 需要遵循国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律的原则处理二者关系。党内法规与国家法律的衔接和协调是依法执政的现实要求,应当以体系共存的相容性、价值追求的同向性、具体规范的无矛盾性和行为指引的连贯性为基准,立足法治一般规律和我国政治现实,多方面积极地探索衔接和协调的实现路径,建构以备案审查衔接联动机制为核心的保障机制,从而达致两个规范体系“内在统一”于中国特色社会主义法治体系的状态。二者形成相辅相成、相互促进、相互保障的良性格局,推进国家治理体系和治理能力现代化。

四、党如何领导修宪和立法。

中国共产党领导了新中国的历次修宪工作，但在不同时期表达修宪意见的方式存在差异。党的十一届五中全会讨论的党章修改草案明确了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。党领导修宪准备工作的基本方式，由党代拟“修宪草案”和作出“修宪批示”，逐渐变为“以中共中央名义向全国人大提出修宪建议”，这一方式在此后历次修宪实践中日臻完善。党中央根据形势任务的变化适时提出修宪建议、推动宪法发展，这既是党基于宪制地位所应担负的宪制责任，也是党作为国家最高政治领导力量保证修宪体现党和人民共同意志的有力举措；从另一方面而言，党中央修宪建议的形成和提出，既在过程上构成法定修宪程序的实际补充，也在效果上对修宪内容产生实质影响。因此，为进一步加强和完善党对修宪工作的领导，维护和保障修宪工作有序进行，需整合既有党内法规和国家法律等制度资源。规范、衔接和协调好中共中央拟制和提出修宪建议、全国人大接收和处理中共中央修宪建议等法定程序，将“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”这一制度优势更好转化为国家治理效能。与领导修宪类似，领导立法工作也是中国共产党治国理政的重要内容。在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的视野下，应当明确党领导立法工作具有法治意义上多重性质，必须依据党规国法进行，限于党中央和有立法权地方的党委的组织行为，与人大主导立法不相冲突等基本逻辑；除审定立法规划和立法计划、重大立法事项研究决策等路径外，还应当积极推动党内法规与国家法律的衔接协调，相应地完善或创新发展重大立法事项请示报告和工作汇报制度、立法公众沟通机制、党规国法衔接协调机制、法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制等制度机制，并适时制定党领导立法工作的基础主干型党内法规。

五、党内法规效力外溢问题。

从实践效果角度来讲，党内法规规范党的领导活动不可避免地会作出关涉非党主体以及党外事务的明文规定。但这些明文规定所产生的事实效力不能也不应是党内法规以党的纪律力保障的强制约束力的直接外溢，故不能将其称为真正意义上的党内法规效力外溢。且这些明文规定所产生的事实效力应当经由国家法律与党内法规的衔接和协调来进一步承接，以赋予其正当性。而规范党的领导活动的党内法规在实施过程中存在间接调整非党主体以及党外事务并产生间接效力之可能。这种间接效力是党内法规以党的纪律力保障的强制约束力的间接外溢，党内法规效力本身即起到了传导中介的作用，因此，可以将其称之为真正意义上的党内法规效力外溢。对于党政联合制定的党内法规而言，其性质界定关系到如何理解其效力。制度规范层面将党政联合制定党内法规纳入调整范围无异于承认或者默认其效力可以外溢，是党内法规效力外溢的载体。

六、党内法规如何完善。

良法是善治的前提，随着全面从严治党和依规治党的不断推进，应当不断提升党内法规的质量。随着党内法规体系的进一步完善，今后一段时期内，党内法规的建设应当更加注重立规的科学性，提升立规质量，以确保党内法规体系的协调性、系统性。提升党内法规的可操作性和实效性，应当注重党内法规制定技术的作用，有必要制定专门的党内法规制定技术规范，同时在制定技术规范出台后通过备案审查等方式来保障制定技术规范的有效实施，并且应当在观念上重视立规技术规范的作用，努力提升党内法规制定者的水平，构建符合党内法规实践的立规助理制度，以确保党内法规立得住、行得通、管得了。党内法规完善还要求在体系化上不断发力，未来较长一段时间内，党内法规制度建设仍应将推进党内法规的体系化进程作为重点工作内容，以明确和规范的层级架构、制度板块和基础单元为前提，奋力构建更加完善的党内法规体系。

七、关注具体制度运行。

秦前红教授除了立足中国实际开展理论研究，还积极关注党和国家具体制度运行，如在中国共产党党组制度方面，他指出党组制度是党的领导制度体系的重要组成部分，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的制度力量。党组是党对非党组织实施领导的重要载体，通过党组的整合与汲取，有助于实现党的集中统一领导。党组在中国特色的党政“块治理结构”中，实现了“ 集中力量办大事”制度优势，也承载着打破官僚主义的希冀。党组是正确处理党政关系、实现依法执政的组织形式，将党的领导行为转化为执政行为，从而实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

又如在党政机构合署合并改革方面，秦前红教授认为党政机构的统筹设置是新时期机构改革的发展方向，但目前学界对党政机构合署合并的研究尚显匮乏，且以行政学、管理学的研究居多。应当从法学角度着力探讨改革对象的界定、党政关系的变化、党内法规的影响、改革后机构内部关系的处理、内部领导机构和领导制度的协调、机构上下级之间、同级之间的关系处理等重大理论和现实问题。

（供稿：浙江省法学会党内法规制度研究会）

编辑：赵欣