本文选自《中国公路》杂志2022年第19期

文/交通运输部规划研究院 饶宗皓 王宇 崔姝 丽萌

经过多年来的快速建设，我国高速公路发展已取得显著成效，为经济社会发展提供了重要支撑。“十四五”时期，是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。科学把握我国高速公路发展的阶段性特征，明确“十四五”时期的发展思路和重点建设任务等，对于引导“十四五”时期各省份高速公路健康有序发展具有重要意义。

“十四五”时期，我国将完成2.5万公里高速公路的新改建任务，高速公路将通达城区人口10万以上市县，基本实现“71118”国家高速公路网主线贯通。本文从发展现状与现存短板、阶段性特征与发展思路、重点建设任务与措施建议等方面详细解读了“十四五”时期高速公路的建设重点。

20世纪70年代末以来，我国高速公路从无到有，经历了1978年至1988年的起步阶段、1989年至1997年的稳步发展阶段、1998年至2007年的加快发展阶段、2008年至2015年的跨越式发展阶段和2016年以来的全面规范和高质量发展阶段。到2021年底，全国高速公路通车里程达到16.91万公里，高速公路网骨架基本形成，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群区域已形成较为发达的高速公路网。高速公路的快速发展，大大缩短了省际间、重要城市间的时空距离，大幅提升了综合交通快速网服务效率，为经济健康运行和社会全面发展提供了重要支撑。

▲麻武高速木子店互通。摄影：赵广亮

高速公路规模快速增长

1988年，我国第一条高速公路沪嘉高速建成通车，结束了中国大陆没有高速公路的历史；1998年、2008年，为应对亚洲金融危机、全球金融危机，高速公路始终是国家“促内需、保增长”的重点建设领域；2012年，全国高速公路通车里程达到9.6万公里，首次跃居世界首位。“十一五”“十二五”“十三五”3个五年规划期间，我国年均新增高速公路通车里程分别达约6600公里、9900公里和7500公里，规模保持持续快速增长。尤其是“十三五”末的2020年，全国高速公路通车里程达到16.1万公里，稳居世界第一位。

分区域看，东、中、西部地区高速公路通车里程分别为5.0万公里、4.7万公里和6.4万公里，在全国占比分别为31%、29%和40%。分行政等级看，国家高速公路通车里程达到11.3万公里，建成比例超过80%；省级高速公路通车里程达到4.8万公里。

高速公路网络覆盖水平大幅提升

到2020年底，高速公路已通达全国约99%的城镇人口20万以上城市及地级行政中心，连接了全国超过90%的县（市、区），重要城市群已形成较为发达的高速公路网，北京、天津、上海、江苏、福建、广东、江西、贵州、宁夏等多个省（区、市）已实现“县县通高速”。

高速公路在全国公路网运行中发挥骨干作用

2020年，全国高速公路交通量均值为每日28899标准车当量数。从分级交通量情况看，大交通量路段占比较高，高速公路交通量大于每日15000标准车当量数的路段占观测里程的62.6%，交通量在每日2000标准车当量数至15000标准车当量数的路段占观测里程的31.9%，小于每日2000标准车当量数的路段占观测里程的5.5%。据统计，高速公路已占全国公路网3%的里程，承担超过30%的公路行驶量，高速公路承担的旅客、货物周转量已分别达到了铁路的1.25倍和1.06倍，发挥着交通运输主动脉作用。从路网服务水平看，处于“畅通”和“基本畅通”状态的里程占比达80%以上，高速公路网整体处于基本畅通水平。

经过多年来的快速发展，高速公路网骨架基本形成，服务能力与水平明显改善，但与高质量发展和构建新发展格局的要求相比，仍存在一些短板和薄弱环节，主要表现为以下几点。

国家高速公路主线仍有部分待贯通路段、省际衔接路段建设相对滞后，影响路网整体运行效率

《国家公路网规划（2013年-2030年）》明确的36条国家高速公路主线中，仍有G59呼北高速、G85银昆高速等13条高速公路未实现全线贯通。由于相邻省（区、市）的建设需求、财力存在差异，协调难度较大，部分项目中还涉及跨江、跨河等工程，省际衔接路段建设相对滞后，对路网整体效能的发挥造成明显制约。

国家高速公路主通道能力不足，服务水平亟待提升

部分早期建成的国家高速公路主通道，受当时技术条件、资金等因素限制，建设标准不高，以四车道为主，部分路段线型指标较低。随着沿线经济社会快速发展，交通需求向主要通道不断集聚的趋势进一步凸显，部分路段车流量已经饱和，通行能力和服务水平亟待提升。例如，G2京沪高速、G4京港澳高速、G15沈海高速等一批早期建成的国家高速公路主线中，部分路段年平均日交通量已超过80000标准车当量数，较为严重的拥堵现象频繁出现。

城市群都市圈区域高速公路网络仍不完善

城市群、都市圈区域已成为带动区域经济社会发展的重要引擎，区域内城镇、产业、人口密集，客货运输需求总量大、强度高。而目前城市群、都市圈区域的高速公路网络化水平仍然不高，城际快速通道不足，路网便捷性和可靠性有待加强，还难以支撑区域内旺盛的客货运输需求。此外，随着新型城镇化的快速推进，部分高速公路主要城市过境路段还需要承担大量的城市交通需求，造成短途交通与中长途交通相互干扰，服务水平下降明显。

经过20多年的大规模集中建设，我国高速公路总规模已超过16万公里，总体适应当前经济社会发展需要，“十四五”时期，我国高速公路发展进入新阶段，主要呈现节奏放缓、区域差异化发展态势凸显等趋势与特征。此外，结合对阶段性特征的分析和判断，“十四五”时期，我国高速公路应遵循“补齐短板、突出重点、提升服务、把握节奏”的发展思路。

从发展速度看 建设节奏进一步放缓

当前我国高速公路网骨架基本形成，重点城市群区域拥有较为发达的高速公路网络，多个省（区、市）已实现“县县通高速”。由于高速公路主要通道趋于建成，近年来高速公路建设任务已逐渐向偏远地区、支线和联络线转移，交通需求相对较小，项目投资的边际效果逐渐下降，项目建设的必要性和迫切性减弱。参考美国、法国、日本等发达国家的高速公路发展经验，在经过20多年的大规模集中建设期之后，也都逐渐转入了建设速度相对放缓的稳定发展阶段。综合判断，“十四五”时期，我国高速公路发展将由大规模集中建设期逐渐转向速度明显放缓、重点更加突出的网络优化完善期。

▲广湛高速公路。摄影：李军

从区域分布看 区域差异化发展态势凸显

“十四五”时期，随着区域协调发展战略、新型城镇化发展战略的深入推进，经济和人口向大城市、城市群及都市圈集中的趋势将更加明显，高速公路主通道和城市群交通集聚效应不断增强，城市群城际间及都市圈区域客货运输繁忙程度继续加深，中短途交通需求明显增加，城际高速公路的运输需求更加旺盛，交通量仍将快速增长。同时，随着乡村振兴战略实施的不断推进，城乡差距不断缩小，乡村地区的机动化水平持续提高，对外经济交通联系的规模和频率也将得到显著增长。

从需求质量看 高质量发展要求更加迫切

“十四五”时期，我国已转向高质量发展阶段，社会主要矛盾发生变化，人民生活水平持续改善，公众对运输服务的要求也不断提高，从“走得了”向“走得好”“走得舒心”“走得放心”转变，将更加注重服务品质、效率和服务体验，多层次、多样化、个性化的出行需求和小批量、高价值、快速化的货运需求不断增加。在高速公路网络加快完善的同时，提质增效和高质量发展的要求更加迫切。

从要素保障看 用地、生态环保等刚性约束趋紧

用地方面，按照《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）要求，一般建设项目不得占用永久基本农田，确实难以避让永久基本农田的，项目用地预审需报自然资源部和国务院审批。高速公路项目属于线性工程，完全避让永久基本农田存在现实困难，导致耕地占补平衡、永久基本农田补划压力大，项目用地报批周期长，前期工作和落地实施的难度加大。生态环保方面，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，近年来国家对于生态环境保护的力度不断加大，对生态红线的管控越来越严格，高速公路项目前期工作和工程建设中的环保要求不断提高。资金方面，国家高度重视地方政府的债务风险问题，地方政府的举债融资行为进一步规范，这对高速公路建设的投融资产生一定影响。

补齐短板

坚持问题导向，针对当前高速公路建设中的短板和薄弱环节，继续加强国家高速公路待贯通路段及省际瓶颈路段建设，推进交通繁忙路段扩容改造，着力优化完善城市群、都市圈区域高速公路网络，提升路网整体效率和网络效益。

突出重点

紧扣国家重大战略，以重大工程、重大项目为抓手，加快推进城市群、都市圈、沿边沿海、西部陆海新通道、革命老区等重点区域高速公路通道强化及网络完善，优化供给结构，着力实现精准供给、提质增效。

提升服务

落实高质量发展要求，着力提升高速公路服务能力和品质，切实改善公众交通出行体验，提高货运服务能力和效率，保障产业链供应链高效运转，为构建新发展格局提供有力支撑。

把握节奏

正确认识当前高速公路发展阶段，主动适应生态环境保护、资源集约利用等新形势和新要求，充分论证、审慎决策，科学确定高速公路发展目标，合理把握建设规模和建设节奏，避免过度超前，防范化解债务风险。

按照“十四五”时期的高速公路发展思路，下一步我国应重点推进国家高速公路贯通互联、繁忙通道扩容改造等项目建设，并持续加强规划对建设的指导作用、加强高速公路技术标准的相关研究等。

▲G30连霍高速公路甘肃省张掖市甘州区过境段。摄影：张啸天

加快推进国家高速公路贯通互联

首先，以中部和西部地区为重点，加快推进G55二广高速内蒙古二连浩特至赛汉塔拉段、G59呼北高速山西离石至隰县段、G85银昆高速甘肃彭阳至大桥村段等国家高速公路待贯通路段项目建设，到“十四五”末基本实现“71118”36条国家高速公路主线贯通。

其次，按照交通运输部与国家发展改革委联合印发的《关于加强国家公路省际瓶颈路段建设的通知》（交办规划〔2021〕77号）通知要求，将相邻两省（区、市）的国家高速公路一方已建成、另一方尚未开工建设的未通路段，或一方已开工一年以上、另一方尚未开工建设的未通路段，或两方均未开工建设且里程之和不超过100公里的路段认定为省际瓶颈路段，加快打通G1015铁科高速新发至科右中旗段、G1816乌玛高速合作至赛尔龙段等一批国家高速公路省际瓶颈路段，到“十四五”末实现既有省际瓶颈路段基本消除，进一步强化区域间快速联系，提升国家高速公路网整体效能。

持续推进国家高速公路繁忙通道扩容改造

以东部和中部地区为重点，推进G2京沪高速山东莱芜至临沂（鲁苏界）段、G4京港澳高速湖南耒阳至宜章段、G25长深高速江苏连云港至淮安段、G60沪昆高速江西昌傅至金鱼石段等建设年代较早、技术指标较低、交通繁忙的国家高速公路路段扩容改造，优化通道能力配置，提升国家高速公路运行效率和服务水平。合理选择扩容改造方案，在建设条件允许的情况下，优先采用利用既有高速公路进行扩容的方案，集约节约利用通道和土地资源。

积极完善城市群都市圈快速网络

支撑城市群和都市圈发展壮大，以京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等城市群为重点，加快城际高速公路通道建设，完善高速公路环线系统，推动区域交通一体化发展。适应城市空间拓展要求，推动特大城市和城市群核心城市绕城高速公路建设，有序推进高速公路城市出入口路段、互通立交等建设改造，提高瓶颈路段通行效率。

稳步推进重大战略性通道和特殊类型地区高速公路建设

加强出疆入藏、中西部地区、沿江沿海沿边等战略骨干通道建设。深化促进陆海双向开放，积极推进西部陆海新通道公路畅通工程，实现省际间、城际间高速公路互联互通。推动跨海峡海湾、大江大河通道建设，对于沪甬、沪舟甬跨海通道等影响大、利长远的重大工程，积极开展前期研究和技术攻关，适时启动项目建设。

加快完善脱贫地区，以及赣闽粤原中央苏区和陕甘宁、大别山、左右江、川陕、沂蒙、福建等革命老区的高速公路网络，畅通对外运输通道，提升区域快速机动化水平，增强对红色旅游景区景点的服务支撑能力，促进当地城镇化建设和产业发展。

结合各地建设需求与发展能力综合判断，“十四五”时期，全国高速公路年均新增通车里程将达到约6000公里，与“十三五”时期（约7500公里）相比，建设速度将进一步放缓。预计到“十四五”末，全国高速公路通车总里程将达到约19万公里。

加强规划对建设的指导作用，合理把握建设节奏

建议交通运输部进一步加强对高速公路规划的行业指导作用和协调功能，探索开展针对各省（区、市）高速公路发展适应性的评价工作，引导各省（区、市）强化高速公路规划的科学性，避免盲目扩大路网规模，避免出现为增加建设项目而反复调整规划的现象。建议各地加强对高速公路规划实施方案的研究，量力而行，合理把握高速公路建设规模和建设节奏，严守债务风险底线。

加强高速公路技术标准的相关研究

建议在《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）的基础上开展深化研究，提出适应中西部地区、山区的高速公路技术标准。对于西部沙漠、戈壁和草原等地区，以及一些交通量较小的通道，科学确定建设标准，合理运用技术指标，灵活选择建设方案，重点是提高通行能力和服务水平，而非片面追求高标准，应降低工程造价，控制建设成本和债务规模。

加快推动高速公路数字化、智能化升级改造

建议更加注重科技创新赋能，推动新一代信息技术、人工智能等前沿科技在高速公路建设中的深度应用。大力发展“新基建”，加快高速公路基础设施数字化改造，推进基础设施全要素、全周期数字化转型发展，推动重点路段开展恶劣天气行车诱导，提升路网安全保障能力和运行效率。

加快推动高速公路绿色集约发展

建议各地在高速公路规划建设过程中，进一步加强与国土空间规划“三区三线”的协调衔接，依法避绕自然保护区、水源地保护区等生态环境敏感区。加强过江通道统筹布局，着力推进高速公路与铁路、城市交通合并过江，节约集约利用土地、岸线及通道线位资源。