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《中国经济周刊》记者 王红茹 | 北京报道

（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第14期）

每年3月31日前，年收入超过12万元者，都有个繁琐的必修课，那就是自行向税务部门申报纳税。

这是2005年全国人大常委会通过修订个人所得税法的决定。紧接着在2006年，国家税务总局印发《个人所得税自行纳税申报办法》（下称“《办法》”），要求高收入者自行申报纳税，标准之一正是个人年收入12万元以上。2010年，国家税务总局再度发文称，年收入所得12万元以上纳税人自行申报纳税是法定义务，是加强高收入者征管的重要措施。

个税申报制度实施10年以来，成效如何？12万元是高收入的标准吗？10年未变的年薪12万元标准是否需要进行调整？

年所得12万元以上的纳税人自行申报早在2006年就开始执行，不是什么新鲜事，但是对在北京某央企工作的张丽而言，还比较陌生。

“今年是我第一次网上申报，折腾了几个小时才申报成功。以前是我们单位的财务人员给每一位年薪超过12万的同事信箱发一份上年工资清单，我们根据清单很容易就填好了。今年却不给我们发了。”张丽说道。

之所以不再发工资清单，据张丽单位的一位财务人员介绍，主要为了让职工自己主动去申报，“以前是我们单位所在的区地税局专管员每年给我们提供需要申报人员的资料信息，但是从今年开始，地税部门不再提供了。”

对于个人申报，张丽却有些不以为然，她去年工资收入也达到12万了，但是因为太忙，没来得及申报，这一年生活一切照常，“好像对我也没什么影响。申报这么麻烦，以后是不是可以不申报了？”

跟张丽的看法不同，中国社科院财经战略研究院财政审计室主任汪德华认为，12万个税申报威慑力还是挺大的，他告诉《中国经济周刊》记者，既然政策规定要求申报，就不能不报甚至乱报。

法律对于没有进行申报的纳税人规定了处罚措施。《办法》指出，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，依照《税收征管法》的规定处理。

《税收征管法》规定，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，税务机关可以处2000元以下罚款，情节严重的，可以处2000元以上1万元以下的罚款。此外，如果纳税人的行为被判定为偷税罪，还将受到刑法处罚。

因未按规定申报而被处罚的人不是没有。公开资料显示，早在2007年，北京市顺义地税局就对24名年所得在12万元以上而未申报的个人进行了罚款，每人罚200元。这是北京市对逾期申报个税者开出的首批罚单。

目前，我国个税实行的是扣缴与申报相结合的管理模式。个税申报制度始于2005年12月19日国务院公布修订的《个人所得税法实施条例》（简称“《条例》”）。《条例》规定，年所得12万元以上的纳税义务人，在年度终了后3个月内到主管税务机关办理纳税申报。此后，国家税务总局制定的《办法》中规定，年所得12万元中，除了基本的工资薪金外，还包括稿酬、劳务报酬、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得等等，都需申报。

2006年，第一年实施自行纳税申报，工作进展得并不顺利。国家税务总局所得税司原司长孙瑞标在2007年的一次会议上披露，在申报工作前预计将有500万申报人，但申报期结束后，申报的人数只有163万人。

按照中国人民大学财政金融学院财政系教授安体富当年接受媒体采访时透露的数据，截至2006年底，全国各级地方税务机关已为2000多万个人所得税纳税人建立了纳税档案。粗略计算，当年全国个税申报人数比例约为8%。

但是在4年后，纳税申报人数却迅猛增加。国家税务总局有关负责人在2010年5月答记者问时表示，截至2010年3月31日申报期结束，全国共有268.9万人到税务机关办理2009年度个人所得税自行纳税申报，与2009年同期相比，申报人数增加28万人，增长12%。4年时间增加了近100万人，平均每年增加25万人。

关于全国个税申报的相关数据，据湖北省地税局原局长许建国主编的《中国个人所得税改革研究》一书中介绍，自从2006年开始实行个税申报制度至2016年初，个税申报人数从未超过所有纳税人数的5%。

福建厦门的申报数据似乎印证了许建国的判断。据《海西晨报》报道，2015 年，厦门年所得12 万元以上个人自行纳税申报的有 8.6 万人（包括 4614 名外国人），而厦门当年申报个人所得税有 412.4 万人。如此算来，年收入超过 12 万元的申报人数占申报个税总人数的比例仅为 2.1%。

如果个税申报人数真的从未超过所有纳税人数的5%，除了加大惩罚力度，接下来，还要在征管上尤其是把控个人收入来源上做文章。

“特别是我国要实行综合与分类相结合的个税改革，个人收入来源如何综合是征管面临的主要问题。”汪德华告诉《中国经济周刊》记者，目前最大的问题就是对个人的跨区域收入信息难以掌握，“有关部门要解决如何实现对个人收入和支出信息的获取、部门共享等一系列问题,也就是政府的信息获取和处理能力。”

申报目的是为加强高收入人群的监管，12万算是高收入吗？

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文参加了2005年《个人所得税法实施条例》（修订）的听证会，也是当时20个陈述人之一。他告诉《中国经济周刊》记者，《个人所得税法》的修订有两个重要内容：一个是费用扣除标准从800元提高到1600元，主要是照顾广大低收入群体；另一个是实行年收入超过12万元自行申报纳税，主要是为了加强高收入者的征管。

尽管当年出台的《办法》里并没有说明12万元属于高收入范畴，但是，这个数据已经被人们默认为是高收入的代名词，甚至引发了争议。

最近一波比较激烈的讨论发生在去年。去年10月，国务院发布的《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》中提出，要进一步发挥税收调节收入分配的作用，适当加大对高收入者的税收调节力度。

一时间，怎样界定高收入者成为舆论热点，于是，有人拎出来2006年出台的《条例》，认为年薪12万元以上应被认定为高收入者，甚至认定这部分人群也将是税务机关未来加大税收调节的重点对象。

对此观点学者并不认同。杨志勇告诉《中国经济周刊》记者，在个税申报政策制定时，年收入超过12万元的，确实是收入比较高的群体。即便是现在，12万元在中西部和三四线城市，依然算是高收入；但是，在北上广深等一线城市，显然不能算是高收入。因此，如何界定高收入，各地情况会有差别。

记者注意到，无论是《条例》，还是《办法》，两个文件中并没有任何认定年所得在12万以上属于高收入的字眼。这就意味着，年薪12万元并非是科学的高收入标准，况且国家也并未公布高收入者标准。

“其实，这仅仅是税务机关为了对一定金额所得的个人进行征收管理而制定的管理规定，是一个程序性规定。”刘剑文向《中国经济周刊》记者介绍，12万元主要是根据当时国家统计局的一个收入群组的划分数据进行测算的，而且12万元的收入在当时全国人均收入中算是一个比较高的标准。

有数据佐证。国家统计局公布的数据显示，2005年我国城镇单位在岗职工年平均工资是18364元，这一数据在北京为32808元，上海为26823元。由以上数据可见，2005年的年所得12万元，是当时全国职工年平均工资的6.5倍，是北京的3.5倍多，是上海的近4.5倍。

可见，2005年年所得12万元，在工薪阶层中算是高收入了。然而，10年过去了，且不说房价涨了多少倍，一碗水饺的价钱都涨了好几倍，老百姓的工资收入更是翻了几番。

再来看一组数据。根据国家统计局公布的数据，2015年我国职工平均工资为63241元，北京市为85038元，上海市为71269元。显然，12万元的年所得已经不再是一个遥不可及的高收入了。但是，个税申报的年薪12万元这个标准却10年未变，当下需要因时制宜进行改变吗？

12万元的年薪，平均1万元月薪，不说是在北京，即便在省会城市也并非遥不可及。

比如，不少省会城市的一些销售人员、高级技术人员和经理级别的管理人员，已经可以达到这个水平。然而，他们的背后，很可能需要赡养多个没有收入来源的家庭成员。从家庭层面看，这些年薪12万元的人，他们可能是被“高收入”了。

在国际上，个税申报存在多种状态。资料显示，在美国，常规个人所得税共有5种申报状态，即单身申报、夫妻联合申报、丧偶家庭申报、夫妻单独申报及户主申报。而且，纳税人会根据各自的不同情况，把各种不同来源的收入总和按规定扣除，而扣除内容的选择和标准也不尽相同。也就是说，同样收入的两对夫妇，有孩子和没有孩子所缴纳的税收相差就很大。

在业内人士看来，我国由于没有考虑家庭因素，让12万元的强制申报起点显得有些僵化。

在汪德华看来，当时选择年收入超过12万元的群体进行纳税申报，是为后续要实行的综合与分类相结合的个税改革进行试点探索积累经验，这个数字并不具有特别的含义。

至于目前是否需要将《办法》规定的12万元年收入的标准提高？刘剑文的回答甚为果断：“没有必要。是不是属于高收入和自己申报是两码事，不要混在一起。虽然12万个税申报更多强调的是对高收益的监管，但另一个方面还存在提高市场接受度的角度问题。目前看，年收入超过12万元进行纳税申报是强调程序上的一个义务。”