[摘要]近年来，随着《学校招收和培养国际学生管理办法》和《来华留学生高等教育质量规范（试行）》等文件的出台，优化国际学生结构、提升国际学生质量已成为来华留学工作的重点。对高校而言，是否拥有一套适应学校发展要求的国际学生招生制度将直接影响国际学生的质量。本文从招生职能变迁的现实背景出发，分析国际学生招生职能变迁的过程及影响因素，探讨新形势下高校如何应对复杂多变的国内外环境，发挥自主性，打破原有的路径依赖，从制度层面优化国际学生招生职能，以期实现国际学生培养发挥更大效应，助推学校学科建设和国际化发展。

[关键词]来华留学生；国际学生招生；职能转变；招生质量

一、高校国际招生概述

随着我国对外开放的逐步扩大，经济实力逐渐增强，高等教育逐渐受到国际认可，越来越多的国际学生选择来华留学。据统计，来华留学规模已经从1950年的33人发展到2020年的近52.9万人，提前完成《留学中国计划》所设定的目标。截至2018年，接受学历教育的国际学生总计25.8万人，占国际学生总数的52.4％。

从《外国留学生管理办法》（1985年发布）、《高等学校接受外国留学生管理规定》（2000年发布）及《学校招收和培养国际学生管理办法》（2017年发布）的文本表述变化中可以看出，政府职能已逐渐从国际培养的具体事务中淡化，高校在国际学生招生、培养和管理方面已拥有较大的自主权。尽管关于国内高校自主招生及改革等问题有诸多讨论，但主要局限在招收本国学生，少有研究分析国际学生自主招生政策的相关文章问世。

1950年-2018年主要年份全国来华留学人数统计（数据来源：《改革开放30年的来华留学生教育1978-2008》 于富增著）

高校国际招生主要涉及录取标准制定、录取程序、报名咨询服务及奖助政策等环节。随着学生规模的不断扩大，国际学生招生工作的内涵不断丰富，制度不断优化，部门不断变化。招生录取作为国际学生教育的源头，把握着国际学生教育发展的方向，直接影响学生培养的质量。因此，建立一套符合我国国情、适应学校发展要求的招生制度势在必行。本文从招生职能变迁的现实背景出发，探讨更加优化的国际学生招生制度和管理模式。

南京大学国际学生教育职能机构变迁（数据来源：https://hwxy.nju.edu.cn/6004/list.htm）

二、国际学生招生职能的变迁

新中国成立后，出于政治和外交工作的需要，我国于1950年接收了第一批来自东欧国家的33名国际学生。这一时期，学校主要根据国家分配名额接收国际学生前来研修汉语。由于承接国际学生并非是纯粹的高等教育活动，学校通常以成立特别工作组的方式进行单线管理。

1979年以来，我国高等教育国际化的活力和竞争力逐渐凸显。从1979年到2000年的22年间，我国累计接收约39.4万人次各类国际学生。随着国际学生人数的不断增加，从上世纪80年代起，许多学校开始在外事部门下设留学生招生管理办公室，后又逐步发展成立国际教育学院，专门培养国际学生。这一时期最大的特点是自费国际学生的人数大幅度增加，成为国际学生的主流。数据显示，2000年我国高等学校通过各种国际交流渠道接收了46788名自费学习的国际学生。为此，很多学校配套成立了国际学生招生办公室。但由于学生整体规模依旧偏小，出于方便管理的原因，招生、教学、日常管理等职能通常归属于国际教育学院，未被纳入学校整体的管理体系。

21世纪以来，国际学生培养进入快速发展阶段，更多学校部门和院系参与招生。2000年1月31日，教育部、外交部、公安部联合发布《高等学校接受外国留学生管理规定》（第9号令），规范和简化了国际学生来华申请手续。此后，国际学生规模逐渐进入高峰期，来华留学潮不断涌现。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的出台，促使国际学生规模进一步扩大。同年发布的《留学中国计划》提出，到2020年，全年在内地高校及中小学校就读的外国留学人员达到50万人次，其中接受高等学历教育的国际学生达到15万人。在规模扩大的同时，国际学生招生方式也在不断进化。随着高校招生自由度的增加，越来越多的个性化项目和专业被推向市场，迎合国际学生的需求。国际学生的招生工作也逐渐细分。由于参加学历项目的国际学生越来越多，教务处、研究生院、各学院也开始参与到国际学生招生中来，通常采用国际教育学院或留学生办公室牵头、其他院系部门配合的工作模式。

C9高校国际学生主要招生部门情况统计

进入21世纪第二个10年，随着《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》《学校招收和培养国际学生管理办法》及《来华留学生高等教育质量规范（试行）》等文件的发布，国际学生培养逐渐从扩大规模转变为提质增效。根据趋同化管理的要求，越来越多的高校开始将国际学生招生、教学、管理等纳入学校整体的管理体系。与此同时，各个学校也开始创新和改革管理模式。以清华大学为例，根据学生类别和层次，国际学生招生职能由本科招生办公室、研究生招生办公室及教务处非学位教育办公室承担。上海交通大学国际本科生招生职能由国际合作与交流处留学生发展中心承担，而研究生招生工作由研究生院国际化办公室和各院系共同完成，实现招考分离。

三、国际学生招生职能变迁的影响因素

（一）政策因素：国家大政方针的影响和要求

我国政府始终重视接收和培养国际学生工作，将其视作我国对外交流的一项重要内容。从新中国成立初期基于政治和外交目的接收国际学生，到改革开放以后将政治、外交与高等教育国际化发展相结合，到新世纪高等教育国际化进程加速发展，再到2018年习近平总书记在全国教育大会上发表重要讲话指出，要打造具有国际竞争力的留学教育，这既是对来华留学事业的肯定，也指明了来华留学教育的发展方向。而招生工作在整个国际学生培养过程中扮演着重要角色。随着国家政治与经济地位的逐步增强，在政策层面上对招生工作提出了更高的要求，国际学生招生职能发生了显著转变。

（二）内部因素：高校自身发展的影响

对外开放一直是我国高等教育的重要政策。无论是在教育对外开放规划中，还是在“双一流”建设方案中，不少高校都将国际学生教育摆在了非常重要的位置。在教育部网站公布的33所一流大学建设高校的教育对外开放规划中，各高校均不同程度地提到持续优化国际学生生源结构、设立奖学金制度吸引国际学生，同时解决尚存的国际学生管理理念落后、国际学生课程专业体系不健全、国际学生服务体系落后等关键问题。此外，高校还通过构建新的海外合作伙伴关系、加强境外办学与合作办学项目建设等方式提升国际化办学水平。这也为如何有效整合国际学生招生资源、探索新项目提出了更高的要求。随着高校自主管理的加深，国际学生招生工作已经从简单的单部门任务，转变为复杂的多部门协作工作。为此，国际学生的招生职能需要进一步优化，实现各部门联动。

1998年-2018年国际学位生占国际学生人数比例示意图

（三）外部需求：生源地的复杂及就业市场旺盛需求的影响

在国际环境和中外关系不断变化的情况下，我国接收的国际学生无论是层次还是生源国都发生着巨大变化。从新中国成立初期首批来自东欧社会主义国家的国际学生，到改革开放以后培养的第一批来自法国的自费生，再到大幅增长的来自“一带一路”沿线国家和地区的生源，都反映了来华留学市场需求的变化。从学生比例来看，就读学位项目的学生不断增加，学位生比例持续上升，学位项目吸引力不断增强。外部环境的变化促使学校需要更加灵活地调整国际学生招生管理政策，既需要面向更加多元的生源，也需要结合国家发展战略和学校定位招收符合培养需求的学生，同时还要考虑到未来培养的人才要适应多变的社会。由于招生工作是一个系统工程，需要从实际出发，复杂多变的外部环境对招生部门的定位、功能和组织，都会产生深刻的影响。

2002年-2004年全国来华留学人数统计（数据来源：《改革开放30年的来华留学生教育1978-2008》于富增著）

四、国际学生招生职能转变的路径和启示

在加快和扩大新时代教育对外开放的背景下，国际学生的背景越来越多样化，为了达到提质增效的目的，对国际学生招生工作也提出了更高的要求。因此，在洞察国际环境、社会舆论、学校办学能力等因素的前提下，高校应寻找新的发展方向，打破原有的路径依赖，发挥自主性，进一步优化招生职能，更好地契合市场需求。

（一）调整招生部门职能，推进趋同管理

从众多报考学生中挑选优秀人才需要投入大量的精力，仅靠单一职能部门难以对学生进行全面的审核和筛选。为了提升人才选拔效果，学校需要对考核流程进行再造，将国际学生的招生模式由中心化模式转变为非中心化模式，由招生部门搭建平台，国际学生主管部门、各教学单位、教务处、研究生院等部门共同参与国际学生招录工作。搭建平台的背后是学校国际化发展战略和趋同化培养理念深入推进，能够通盘考虑国际学生招生培养。这不仅是从形式上实现多部门协同配合，而且在制度上将政策职能和管理职能分开，促进国际学生招生工作职业化、专业化。更重要的是，从生源挑选开始，国际学生就被纳入学校整体的管理培养体系，便于学生入学以后实施趋同化管理。

（二）发挥招生管理部门的政策职能

随着学校自身发展需求和外部市场因素不断增强，招生管理部门需要找准学校定位，研究制定招生策略，指导招生工作有序开展。尤其是在当前多变的国内外环境中，招生管理部门更需要灵活应对，及时调整招生策略。以2003年“非典”事件为例，通过分析数据可以发现，2003年全年来华留学人数因疫情下降了9.5% 。这其中，减少的主要是短期来华的国际学生，长期的普通进修生和学位生尽管增速减慢，但依旧保持了正增长。而随着疫情快速得到控制，次年来华留学人数呈现爆发式增长。可以看出，在重大突发公共卫生事件中，国际学生因担心自身安全，会选择暂时不出国或推迟出国学习。但长期来看，随着政府对医疗卫生投入加大，在居民的健康能够得到保障的情况下，国际学生依旧会选择前往该国学习。特别是学位生培养有一定的持续性，受冲击能力较强。有了这样对外部环境的基本判断后，学校便可以灵活调整招生工作的进度和方式。

（三）加强招生部门与专业院系的沟通协作，提升招生效果

随着国际学生招生项目不断增多，单一招生部门无法对所有项目的推广做到面面俱到，反而会造成优势学科不突出、特色不鲜明，导致招生与培养脱钩。因此，应调动院系积极性，招生部门与专业院系联动，共同宣传推广项目，有针对地设计项目，精准投放市场，吸引优质生源。与此同时，应当加强院系招生的自由度和灵活性，允许院系动态调整年度招生计划，使招生宣传的效果达到最大化。

（四）建立国际学生招生评价体系，规范招生流程

国际上对于招生质量的测量主要考查的是语言成绩、标准化考试成绩（如SAT、高考等）、学生申请论文表现、申请材料中的其他各类表现等指标。美国高校的申请条件一般分为“硬件成绩”与“软实力”两部分，从学习能力、学业成绩、性格、人品、兴趣及社会服务等方面综合评价申请者的情况。英国、德国、日本等在国际学生招生方面都基本遵循对语言和学术能力的要求。当前，我国高校对于国际学生招生具有较大的自主性，以致各高校实行的招录模式和录取标准大相径庭。考试考核、申请审核、免试、推荐制等方式并存，标准不明晰，招生过程无法做到公开透明。因此，各高校应依照学校的定位和发展需求，建立一套科学的招生考核评价体系，将录取流程规范化和标准化。来华留学教育发展走在前列的高校，更应充分利用学校优势，充分考虑考试的效度和信度，尽早建立标准化考试机制。

（五）完善监督机制，促进招生质量提升

校级层面需要强化招生质量监控体系，采用年度分析报告等形式长线追踪招生质量。此外，还应将招生和培养相结合，通过监控学生从入校到毕业的全过程动态变化，形成质量监控闭环，对招生部门调整招生策略和录取标准提供参考信息，从而长期有效提升招生质量。

综上所述，在来华留学教育发展的新形势下，高校应拓宽思维，优化招生职能，设立适应学校自身发展需求的职能部门和招生制度，提升招生质量。通过将国际学生招生纳入学校的整体战略规划，形成完善的招生体制；通过校院协同的方式，将招生模式非中心化，调动学院积极性；通过研究分析招生数据，形成适合学校特色的差异化招生策略；通过建立招生评价体系、质量监督机制等方式保障招生工作高效有序落实，最终实现国际学生培养提质增效，助推学校学科建设和国际化发展。（作者系上海交通大学留学生发展中心项目主管）

参考文献：

[1] 刘枫.从改革开放40年来华留学数据谈助力构建“人类命运共同体”[J].中国校外教育，（2020-15），5-8，1004-8502.

[2]贺向民.从数据看我国来华留学生教育的发展[C].北京高校来华留学生教育研究，（2008）.

[3]于富增.改革开放30年的来华留学生教育1978-2008[M].北京语言大学出版社.

[4]高敏，吴佳进.美国高校国际学生招生录取工作的启示[J].湖北开放职业学院学报，（2020-01），32-34，1671-5918.

[5]王坦.我国研究生招生制度的变迁逻辑与经验启示——基于历史制度主义的视角[J].教育学术月刊，（2020-05），46-53，1674-2311.

[6]汤妩艳.来华留学生教育治理：困境、模式与出路[J].法学论坛，（2020-01），126-134.

[7]左江涛.留学生来华影响因素实证分析[D].硕士学位论文，2017.

来源：《神州学人》（2022年第6期）

作者：王照晴 张宏江