坚持全局观念系统思维

观今宜鉴古，无古不成今。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，总结概括了“十个坚持”的历史经验，是我们正确判断形势、科学预见未来、把握历史主动的重要思想武器，也是想问题、作决策、办事情的重要遵循。党的十八大以来，人民法院司法改革之所以能够解决许多长期想解决而没有解决的难题，办成许多过去想办而没有办成的大事，都能在“十个坚持”中找到对应、觅得参照。

2021年，全国法院继续突出制度建设这条主线，以党史学习教育为引领，秉持全局观念和系统思维，积极谋划推进改革系统集成、协同高效。各项改革举措接续发力，既有对以往改革任务的督察盘点、递进深化，也有对理论创新、实践成果的整合提升，对硬骨头问题、机制性障碍的“攻坚战”次第展开，真正做到“审大小而图之，酌缓急而布之”。

坚持党的集中统一领导，是有效推进改革的根本保证。一年来，最高人民法院认真落实重大事项报告制度，共向中央改革办、中央政法委报送各类改革方案、意见、报告20余份，积极构建上下贯通、横向联动、纵向到底的改革工作格局。四级法院审级职能定位等重大改革方案报请中央全面深化改革委员会审议通过。院司法改革领导小组先后召开3次会议，协调推进年度要点、试点管理、司改宣传等重要事项。经院党组讨论或审委会审议通过，全年单独或会同中央有关职能部门印发司法改革类文件47份。

最高人民法院先后组织召开贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神专题会议、全国法院深化司法体制综合配套改革推进会，确保中央有关会议精神在法院工作中落地见效。对中央政法委《政法领域全面深化改革督察报告》所反映的问题，及时提出整改方案，挂账整改、明确责任、逐项落实。

司法改革任务繁多，又渐次推进，特别需要统筹协调、整体推进，结合实际、突出重点，既看单项改革执行落实情况，也从通盘层面统筹考虑相关制度的集成效果。2021年，最高人民法院全面优化升级司法改革台账管理系统，对中央和“五五改革纲要”部署的改革任务逐项梳理分析，定期盘点进展情况、弱项短板、成果形式，同时强化经验交流、业务指导、实效评估、专项督察，力求形成各方协同、衔接有序的改革合力。

截至2021年12月底，中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》确定由最高人民法院牵头的29项改革任务中，26项已经完成，其余各项均取得实质性进展。人民法院“五五改革纲要”提出的65项改革举措中，85%已全面推开。

强化司法责任体系建设

壹引其纲，万目皆张。全面落实司法责任制，是深化司法体制改革的基础，也是必须牢牢牵住的“牛鼻子”。2015年以来，围绕司法责任制的推进落实，最高人民法院先后印发22个制度性文件。

理论上正本清源，才可能有实践上的探索推进、制度上的立柱架梁。一年来，全国法院深入学习贯彻习近平法治思想，坚持党的领导和依法独立行使审判权相结合，坚持民主集中制和全面落实司法责任制相结合，坚持法院整体责任和审判组织办案责任相结合，坚持依法追究违法审判责任和强化依法履职保障相结合，不断除积弊、补短板、强动力、增效率，于变局中开新局，从优势中积胜势。

中央高度重视司法制约监督工作，将执法司法责任体系建设作为2021年政法领域全面深化改革推进会的主题。中央政法委先后印发《关于加强政法领域执法司法制约监督制度机制建设的意见》《关于加快推进政法领域执法司法责任体系改革和建设的指导意见》。随着政法队伍教育整顿深入开展，一些新情况新问题接续出现，也需要进一步从制度上突破创新，力求在实践中加以解决。

以实则治，以文则不治。2021年，最高人民法院按照改革新要求，紧扣各类新问题，持之以恒抓好司法责任体系建设和落实工作：

——针对实践中专业法官会议定位不准、效力不明、机制不畅等问题，印发《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》，完成“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”新型审判权力运行机制制度构建的关键一环。指导意见明确了专业法官会议是人民法院向审判组织和院庭长履行法定职责提供咨询意见的内部工作机制，确立了是否有利于解决合议庭内部、审判组织之间或院庭长在履行审判监督管理职权过程中产生的意见分歧，是否有利于推动法律正确统一适用，是否有利于最大程度上推动案件结果公平公正、令人信服，是否有利于案件得到公正高效审理的价值导向，有效指引了实践中关于专业法官会议“何时开”“开几次”“如何开”等问题。

——针对实践中“四类案件”界定不清、权限不明、监督不力等问题，印发《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》。指导意见优化调整了“四类案件”范围，合理界定了“重大、疑难、复杂、敏感”案件的含义，明确诉讼标的额特别巨大等案件可以适用“四类案件”监督管理措施，以“列举+兜底”形式规定了对“四类案件”的监督管理形式，精准解决了实践中“不敢管”“不会管”“谁来管”“管哪些”等问题，厘清了“依法监督管理”与“三个规定”之间的界限，打消了院庭长依法履职的顾虑。

——针对“三个规定”推进落实中的突出问题，印发《关于进一步强化日常监督管理 严格执行防止干预司法“三个规定”的意见》，细化相关制度要求，确保铁律生威、久久为功。从首席大法官到基层法庭干警，全国法院干警按月开展“三个规定”执行情况申报，基本实现“全员覆盖”。会同最高人民检察院、司法部印发《关于建立健全禁止法官、检察官与律师不正当接触交往制度机制的意见》《关于进一步规范法院、检察院离任人员从事律师职业的意见》，将严格管理延伸到“8小时之外”“离岗离任之后”，打造风清气正的履职环境。印发《人民法院工作人员近亲属禁业清单》，确保法院干警廉洁司法、廉洁用权、廉洁齐家。

——针对追究违法审判责任“最后一公里”中的痛点堵点，印发《法官惩戒工作程序规定（试行）》。文件在“两高”《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》基础上，规范了法官惩戒委员会组成、违法审判线索受理、调查核实、提请审议、作出惩戒决定及当事法官申诉复核等相关工作的办理程序，推动“让审理者裁判，由裁判者负责”形成完整制度闭环。截至目前，全国31个省区市和新疆生产建设兵团全部设立法官惩戒委员会，北京、辽宁、吉林、黑龙江、山西、江苏、江西、云南等地依照程序，已对46名法官实施惩戒。

推动诉讼制度因时而变

习近平总书记指出，“制度竞争是综合国力竞争的重要方面，制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。”制度优势的凸显，必须适合国情、适应变化、适宜操作。我国的诉讼制度，总体上符合人民需求和司法实际，随着经济社会加速发展，纠纷类型更加多元，人案矛盾日益凸显，必须依托制度挖潜力、破障碍、增效能、强公正。

道有夷险，履之者知。制度的优化调整，要考虑大势、外力、内因和民意，不可能一蹴而就。许多需要先行试点或基层探索，再逐步上升为制度。这其中，必须妥善处理好顶层设计和摸着石头过河的关系、制度规范和实践创新的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革决策和立法决策的关系。党的十八大以来，“中央决策，授权试点，先行探索，形成经验，完善制度，修改法律”成为重要的改革方法论。2021年作为制度建设年和成果转化年，人民法院在推动诉讼制度变革和发展方面成效显著。

——成功推动修改民事诉讼法。为深入贯彻落实习近平总书记关于“深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”的重要指示精神，经全国人大常委会授权，最高人民法院于2020年1月在北京、广东等15个省（区、市）20个城市的305家法院组织开展为期两年的民事诉讼程序繁简分流改革试点。

按照有关授权决定，“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”。2021年初，周强院长向全国人大常委会作《关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》之后，最高人民法院即按照审议意见，启动了配合立法机关修改民事诉讼法的工作。经过反复研究论证、广泛征求意见，于2021年10月提出修法议案和修正草案。12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议作出关于修改民事诉讼法的决定。此次修法，新增7个条文，修改调整26个条文，除与民法典相关规定表述衔接一致的内容外，其余各处修正都是试点成果的转化。这也是共和国历史上，首次以先行试点的方式修改民事诉讼法。

“法非从天下，非从地出，发于人间，合乎人心而已。”民事诉讼法是最贴近人民群众生活的重要法律之一。全国人大常委会通过修改民事诉讼法的决定后，最高人民法院第一时间印发通知，要求各级人民法院准确把握民事诉讼法修改决定的精神和内容，积极应对修法对民事审判工作带来的影响变化，配套完善相关工作机制，加强基础设施建设，优化平台系统，调配人力资源，确保民事审判工作在修法前后有序衔接、平稳过渡，将体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增加人民福祉贯穿于新法推进实施全过程。

——四级法院审级职能定位改革试点实现良好开局。按照中央全面深化改革委员会审议通过的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》，第十三届全国人大常委会第三十次会议于2021年8月20日作出《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，授权最高人民法院在本院和12个省、直辖市组织开展为期两年的试点。

最高人民法院召开试点动员部署会，印发试点实施办法，建立试点督导落实、情况收集反馈、数据统计汇总、文件审查备案、联席工作会议、政策解读宣传6项工作机制，同步修改了民事、行政申请再审案件工作流程。四级法院审级职能定位改革属于“牵一发而动全身”的关键性改革，决定其改革成效的，不是上下级法院案件增减多少，而是看各类矛盾纠纷是否实质性化解、生效裁判权威性公信力是否实质性增强、较高层级法院对涉及重大国家利益、社会公共利益和有利于打破“诉讼主客场”现象等案件的裁判公正度是否实质性夯实、四级两审制的制度优势和治理效能是否实质性提升。

——法律适用统一机制更加健全。“民之所忧，我必念之；民之所盼，我必行之。”对社会公众而言，“类案不同判”是影响司法公信力的重要因素。党的十八大以来，人民法院通过不断完善类案检索机制、加强专业法官会议、审判委员会制度建设，逐步解决了同一法院内部的法律统一适用问题，但是，如何解决上下级法院之间、不同法院之间的法律适用分歧，还需进一步从制度层面下功夫。2021年，配合四级法院审级职能定位改革，最高人民法院印发《统一法律适用工作实施办法》，针对常见法律适用分歧，建立跨部门专业法官会议机制，推动建立统一法律适用平台数据库。在2020年发布的《关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》基础上，印发《人民法院审判业务文件、参考性案例备案工作办法》，全年共完成88个审判业务文件、110多个参考性案例的审核备案，及时纠正偏差，杜绝不同地区办案标准的不合理差异。印发《关于推进案例指导工作高质量发展的若干意见》，推动建立将大法官裁判、最高人民法院裁判转化为指导性案例的工作机制，2021年共发布5批31件指导性案例。

——基本建成一站式多元解纷和诉讼服务体系。为贯彻落实中央全面深化改革委员会审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，从源头上减少诉讼增量，先后印发《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设 推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》《关于加快推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格工作的指导意见》，完善特邀调解名册制度，推动一站式多元解纷向基层、社会、网上、重点行业领域延伸。截至2021年12月15日，全国法院调解平台入驻调解组织5.8万个、调解员23.1万人，诉前调解成功案件537.6万件，累计在线调解案件989.2万件。

此外，为加强诉讼服务的精准度，最高人民法院还印发《关于为律师提供一站式诉讼服务的意见》，最大程度减少诉讼参与人的诉讼成本。前者提供35项在线诉讼服务和诉讼服务大厅律师“一码通”服务，便利律师参与诉讼，律师满意度评价97.4%。印发《关于为跨境诉讼当事人提供网上立案服务的若干规定》，开发跨境诉讼网上立案系统，为外国人、港澳台同胞、华人华侨以及在国外和港澳台地区登记注册的企业和组织跨境诉讼提供便利服务，让便捷高效的诉讼服务惠及各类当事人。加快申诉“一网通办”改革，印发《人民法院网上申诉信访工作规范》，建立四级法院统一网上申诉信访平台，做到“网上解民忧”。

——全面推进“总对总”在线诉调对接工作。先后印发《关于加快推进劳动争议纠纷在线诉调对接工作的通知》《关于建立“总对总”证券期货纠纷在线诉调对接机制的通知》《关于建立金融纠纷在线诉调对接机制的通知》，分别与中国人民银行、银保监会、证监会、全国总工会、中小企业协会联合出台在线诉调对接机制合作文件，召开推进会。截至2021年12月15日，九家合作单位共有5336家调解组织、15633名调解员对接或入驻人民法院调解平台，各级人民法院共委派调解案件150748件。

——深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革。会同司法部印发 《关于为死刑复核案件被告人依法提供法律援助的规定（试行）》，充分发挥辩护律师在死刑复核程序中的作用，切实保障死刑复核案件被告人的诉讼权利。会同最高人民检察院印发《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》，进一步规范量刑和量刑建议工作。指导下级法院适用刑事缺席审判程序审理外逃被告人贪污案，推进缺席审判程序落地实践。会同最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》，不断提升减刑、假释裁定的公信力。

——全面整治年底不立案。“千头万绪的事，说到底是千家万户的事。”针对个别法院仍然存在的变相“立案难”问题，最高人民法院提出整治年底不立案“四个严禁”：严禁发号拖延立案、严禁限号限制立案、严禁以调代立、严禁增设门槛，对相关问题发现一起、查处一起、通报一起、决不姑息。2021年11月、12月，全国法院收案数有较大幅度增长，以11月29日至12月17日为例，收案数比去年同期增长718673件，同比增长93.80%。绝大多数法院能够坚决贯彻立案登记制改革要求，全面消除年底限制立案、拖延立案现象。

高质量服务新发展格局

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化，特别是基于我国比较优势变化，审时度势作出的重大决策。一年来，各级人民法院充分发挥审判职能，坚持从全局和战略的高度，依法为加快构建新发展格局提供服务和保障。

——围绕党和国家战略发展大局，加强专门法院建设和专业化审判机构建设。近年来，我国在决定是否设立专门法院、如何设置专业化审判机构时，既兼顾专业区分度、案件集中度，更结合国内外形势，综合考虑发展战略、营商环境、法治形象、创新驱动、产业扶持等多重因素，做整体性、系统性、长远性的考虑。在评估成效和必要性时，看的不是机构多少，而是效能高低。2021年，最高人民法院推动设立北京金融法院，营造良好金融法治环境；支持在沈阳中院、重庆一中院、温州中院设立知识产权法庭，助推知识产权和创新驱动发展战略实施；在海口中院、武汉中院设立破产法庭，服务保障供给侧结构性改革；在北京四中院、成都中院设立国际商事法庭，推进高水平对外开放；在昆明铁路运输中院设立环境资源法庭，服务保障生态文明建设；在苏州中院设立全国首家劳动法庭，推动构建和谐劳动关系。最高人民法院设立少年法庭工作办公室，在六个巡回法庭分别设立“少年法庭巡回审判点” ，印发《关于加强新时代未成年人审判工作的意见》。通过对部分人民法庭进行改建或者加挂牌子等方式，全国法院共新设立2100余个少年法庭。

——围绕乡村振兴和农业农村现代化，加强司法服务保障。对标新出台的《乡村振兴促进法》，先后印发《关于为抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康提供司法服务和保障的意见》《关于为全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化提供司法服务和保障的意见》。研究制定《关于推动新时代人民法庭工作高质量发展的意见》，明确了人民法庭服务全面推进乡村振兴、服务基层社会治理、服务人民群众高品质生活需要的主要内容和举措。

——围绕国家区域发展重大战略，充分发挥审判职能作用。先后印发《关于为新时代推动中部地区高质量发展提供司法服务和保障的意见》《关于为新时代推进西部大开发形成新格局提供司法服务和保障的意见》，依法服务和保障推动中部地区高质量，推进西部大开发形成新格局。

——围绕构建新时代生态文明制度体系，加强司法服务保障。积极贯彻落实习近平生态文明思想，印发《关于新时代加强和创新环境资源审判工作 为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》《服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作推进会会议纪要》《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》，及时有效保护生态环境，推动环境资源审判工作在新时代谋新篇、开新局。

——围绕粤港澳大湾区建设，完善中国特色区际司法协助体系。与香港特别行政区政府律政司签署《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和协助破产程序的会谈纪要》，发布《关于开展认可和协助香港特别行政区破产程序工作的试点意见》，此系内地首次在跨境破产领域与其他法域建立协助机制，充分彰显了“一国两制”制度优势。支持香港建设亚太区国际法律及争议解决服务中心，联动打造粤港澳大湾区国际法律服务中心和国际商事争议解决中心。

人事经费改革再上台阶

创新之道，唯在得人。新型审判权力运行机制建立之后，必须加强司法人事、经费方面的保障，激发以深化改革破局闯关、引领发展的内生动力，推动形成全国法院改革创新活力竞相迸发、充分涌流的生动局面。

——印发《关于在加快推进司法责任体系改革和建设中进一步加强人民法院队伍建设的意见》。意见立足进一步强化司法办案政治责任，完善督责、考责、问责机制，提出领导班子建设、法官培养选任、优秀年轻干部培养选拔、干部队伍交流等配套举措，推动司法责任体系改革与法院队伍建设相互促进、一体发展。

——印发《关于加强和完善法官考核工作的指导意见》。法官员额制和司法责任制全面推开后，98%以上案件的裁判文书由独任庭、合议庭直接签发，院庭长办案总体实现常态化。在法官依法履职过程中，考核起到了“指挥棒”和“风向标”作用。实践中，有的地方考核指标设置不够合理，未能充分考虑地域、岗位、层级差异；有的地方没有理顺法官业绩考评和公务员考核的关系，造成重复考核、多头考核；有的地方考核结果运用不够深入，与员额退出等机制衔接不够紧密。

针对上述问题，指导意见在公务员考核德、能、勤、绩、廉的总体框架内，充分融入《法官法》规定的法官职责、义务、考核等内容，建立以办案数量、办案质量、办案效率、办案效果为基本内容的办案业绩指标体系，同时引入案件权重系数设置，区分不同法院层级、不同案件类型，充分考虑体现审判工作特点的审判程序、审判团队配置、审判流程节点等因素，构建“固定系数+浮动系数”的权重系数体系，最大限度实现不同业务条线、不同岗位法官的办案业绩在同一个考核体系下的可量化、可评价，树立以实绩论英雄、凭实绩用干部、用实绩兑奖惩的鲜明导向，着力解决干与不干、干好干坏、干多干少一个样的问题，鼓舞和激励广大法官积极作为、勤勉履职。

——印发《关于建立健全人民法院人员内部交流机制的若干意见》。法官员额制改革后，如何有序推进人员分类管理下的跨序列交流，成为深化司法责任制综合配套改革的重要课题。实践中，部分法院反映，因内部交流政策不够明确、交流机制不够顺畅，导致综合部门与审判业务部门之间交流力度不够，部分中层干部任职经历单一、岗位历练不够，年轻干部缺乏施展能力、挥洒热情的业务平台。

针对上述问题，意见对完善定期交流机制、规范法官交流入额程序及定级标准、加强综合部门与审判业务部门领导干部交流等内容作出规定，着力破解司法人员分类管理改革后各类人员交流不多、交流不畅、交流不力等突出问题，畅通法院各类人员内部交流渠道，促进法院人员多岗位培养和锻炼，推动内部交流常态化、制度化、规范化。

——会同最高人民检察院政治部出台《关于〈关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见〉有关问题的答复意见》。明确了2015年《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》关于从政法专业毕业生中招录人才的“规范便捷机制”的含义，调整细化了法官助理的招录方式、招录条件、招录配套政策、招录启动程序、最低服务年限等。

——会同最高人民检察院出台《关于适用新修订法官法、检察官法第十二条有关规定的答复意见》。对新修订《法官法》第十二条第一款第五、六、七项中的“具有法律专业知识”“从事法律工作”“取得法律职业资格”含义作进一步明确，完善《法官法》新旧衔接政策。

——会同中央政法委、财政部、最高人民检察院联合印发《关于在推进省以下地方法院、检察院财物统一管理改革中进一步完善经费保障机制的指导意见》。指导意见要求各地根据改革进程，结合本地区实际，研究完善经费保障机制，科学经费保障模式，规范非税收入管理，加强资产和债务管理，做好基础建设项目衔接，充实必要的财会工作力量。

实现更高水平数字正义

虽有智慧，不如乘势。面对新一轮科技革命机遇，人民法院必须有“托其势者，虽远必至”的雄心壮志。2021年也是“世界领先，中国特色”互联网司法新模式的建章立制之年。最高人民法院先后印发《人民法院在线诉讼规则》《人民法院在线调解规则》和在线法院运行规则，建成涵盖各审判领域、覆盖诉讼全流程，线上线下双轨并行、有序衔接的在线诉讼、调解和运行规则体系。“三大在线规则”有机联系，相互支撑，形成了新时代互联网司法的制度框架。

北京、杭州、广州三家互联网法院建设进一步深化，工作重心逐步实现从机制探索、技术创新向输出裁判规则、发挥依法治网功能方面转变，审理了一大批类型新颖、疑难复杂、规则确立意义强的互联网案件，纠正和规范了数字经济发展过程中损害群众利益、妨碍公平竞争的行为和做法，规制了平台垄断和资本无序扩张。截至2021年底，三家互联网法院共审结案件近23万件，案件平均上诉率为4.09%，提起再审率0.003%，服判息诉率95.91%，案件质量相关指标均优于传统法院，实现了司法公正与效率的有机统一。

与此同时，“十四五”智慧法院建设总体布局也全面展开。最高人民法院印发《人民法院信息化建设五年发展规划（2021—2025）》，确定全国法院信息化指导思想、建设目标、重点任务、实施路线，推动全国法院建设全方位智能化、全系统一体化、全业务协同化、全时空泛在化、全体系自主化的人民法院信息化4.0版。建设人民法院互联网统一账户管理中心，向全国法院发布互联网统一身份认证系统技术规范，推进与人民法院四大公开平台以及最高法院统建的诉讼服务系统对接，整合全国法院诉讼服务系统账号体系，满足人民群众“一次注册、全网通办”的司法需求。

新故相推，日生不滞。2022年，我们党将召开第二十次全国代表大会。全国法院将继续发扬历史主动精神，常怀远虑、居安思危、乘势而上、砥砺前行，保持战略定力和耐心，“致广大而尽精微”，保持勇毅笃行的坚定，展现虎虎生威的雄风，走好全面建设社会主义现代化国家的赶考之路，以优异成绩迎接党的二十大胜利召开。

来源：最高人民法院司法改革办公室

作者：刘峥 何帆 | 编辑：李高凯